大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和。大学治理的关键因素是制度与人，是作为治理主体的人在治理实践中与制度互动，不断改革完善制度设计与供给，从而提高治理能力与水平的过程。大学治理是在实践中通过人与制度的互动，不断完善制度设计与供给的过程，在这一过程中，既有治理体系的主观建构，也有实践中治理本身的演进与完善。
我国大学治理正处于制度化向成熟转变的关键时期。实现大学治理现代化不仅要重视制度，更要重视人的因素。
现代大学面临的挑战：重视制度与人的因素
高等教育组织作为复杂系统正在从封闭型组织走向开放式组织，其内外部环境持续不断地发生的变化要求高校治理重视制度与人的因素。
第一，环境的挑战。高等教育发展面临着一个越来越复杂的外部环境，社会、文化和市场的力量正在重构高等教育图景。许多来自系统外部的不可控因素影响了大学发展的选择与目标的实现，以及大学内部的教学、科研活动。
第二，结构调整的挑战。大学是高度专业化的组织，从横向结构来看，大学组织专业化分工越来越细，职能部门数量也越来越多。从纵向结构来看，层级结构逐渐增多。从大学权力来看，重心开始下移，从高度集权向横向分权转变。高等教育组织结构设计中需要充分考虑各子组织间的协调发展与沟通。
第三，非正式结构中人际关系的挑战。高等教育机构不仅是静态的结构设计，也是人际关系的互动链。组织成员承担的责任、等级、分工、需求等不同，导致非正式人际关系具有复杂性。正因如此，如何处理非正式结构中的人际互动对组织的发展起重要作用。
可见，现代大学组织面临的挑战主要来自环境、结构和人际互动三个方面，组织从制度化向成熟期发展的过程中只有不断完善制度设计以及重视行为者的主观能动性，才能更好地应对不断变化的挑战。
大学治理的重心：“人的因素”与“软治理”
20世纪70年代开始，大学治理研究者开始从对制度和结构层面的探讨延伸到对“人”的因素的重视和讨论。20世纪80年代起，管理学家逐步重视“软”治理的作用。
另一方面，随着治理体系和治理能力现代化的推进，大学如何治理成为中国高等教育领域中的热点问题。对于大学治理而言，治理主体间的良性互动和有效的沟通协商对治理效果起关键性作用。静态制度建设是大学治理的基础，是大学正常运行的保障；而动态能力建设是保证治理有效性的关键，是落实以人为本的前提。多元权力互动有助于有效解决。权力的运行并没有好坏之分，也并不一定是自上而下的线性关系。正式权威通常被定义为由于正式职位而得到下级服从的能力。下级服从的是职位本身，而非正式权威依赖于合作、分享、讨论和说服。
从理论到实践，从“硬治理”到“软治理”，从制度到人的行为，体现出治理研究逐步步入成熟和完善。优化治理过程，应当促进正式结构和非正式关系的协同发展。
大学治理的建构：
制度化的大学组织与“人的因素”的大学组织的互动
为什么说制度与人的互动是完善大学治理的关键？这是大学组织的特性所决定的。大学组织既具有作为大型社会组织的特征，遵循科层制的要求；又是以知识生产、创新与传授为主体的学术型组织，具有观念多元利益复杂的特征，具有政治组织属性的特点。
一、结构功能主义与社会建构主义视野下的大学治理
结构功能主义和社会建构主义属于研究组织的两种范式和视角。结构功能主义强调结构的平衡和稳定。社会建构理论强调沟通和协调。
1.结构功能主义。结构功能主义强调社会系统与其他系统，以及社会系统中各子系统之间的相互交换和交互依赖，使系统间维持平衡和稳定。
2.社会建构主义。社会建构主义者认为，现实是通过与他人的互动符号来建构的，受历史、社会和文化的影响。
在大学组织中，除了层级和结构外，不同利益相关者之间的相互作用会影响大学组织运行和管理制度的有效性。社会建构理论范式下，大学组织更加强调协作、基于团队的领导力以及变革。社会建构理论不会依赖普遍的原则，而是寻求本土化的语境。在大学制度与治理改革中，既需要系统的制度供给和治理设计，更需要通过实践演进以促进理性构建。
二、作为理性科层组织与政治属性组织的大学治理
大学组织既是大学制度设计的基石，也是大学治理运行的关键。大学组织具有二重性，既有理性组织属性，也具有政治组织属性。从理性组织看，大学实行科层制度，大学被视作“机械工厂”。而政治组织属性则是把大学作为“政治丛林”，与理性科层制相比，其更加强调组织成员之间的冲突和利益的博弈。
1.理性科层组织——大学作为“机械工厂”。科层制并非伴随着大学的产生而产生，但科层制的产生提高了大学的运行效率，规范了大学的层级和管理程序。而在现代大学中，通过规章制度的建设对组织行为进行约束和规范。
基于结构功能主义，科层制的本质是理性的、受目标驱动的，并且稳定不易变化。从结构来看，官僚机构采用等级森严的金字塔形结构，根据权力和责任的划分，从简单到复杂，从高到低采用垂直管理方式。从权力分配来看，权力和责任随着等级的上升而增加。权力被赋予在职位中，下级服从于上级。官僚主义者认为，组织成员是非人格化的，组织不能为了适应个人的个性和需要而改变结构，否则将会导致效率的低下。
对于科层制组织，其优点在于通过一个结构来建立秩序和合法性。科层制为组织设立了可测量的职权分配，简化工作的冗余和重复，同时可视化的结构也为组织在社会中获取合法性带来了一个评判标准。然而，科层制过分强调秩序和理性会阻断创新和变革。因此，科层制结构对于突发变革的应变能力低。再者，科层制将组织成员视为非人格化的，否定了“人”的因素，因此很难解释除正式结构以外的事物。
2.政治组织理论——大学作为“政治丛林”。作为政治组织，冲突和竞争是组织内部的资源分配的主要表现形式。获得权力的一方可以获得分配资源和利益的权威和资格。政治组织的优势在于能够使少数派和多数派的利益和偏好得到合法公开的表达。
与理性科层制严格的制度和结构相比，大学作为“政治丛林”更加强调非正式结构中组织成员之间的冲突和利益的博弈。
三、理性科层和政治属性组织之比较
理性科层组织基于结构功能主义，认为组织是客观现实，各组织部分之间的关系符合理性，可以被预知及描述。强调制度体系的完善以及理性决策和组织目标的最优化。科层组织将组织成员的行为看作整体的、非人格化的，成员通过技术和操作程序进行职权划分，各司其职。从结构上来看，通过等级划分，领导力体现在合法权威，组织成员间的沟通基于书面规章制度，行为受到制度化的约束和规范，体现了科层制、制度化、体系化的特征。
政治属性组织基于社会建构主义，与结构功能主义相反，社会建构主义体现出更多的灵活性和适应性，并且认为组织成员不需通过客观和理性联系在一起，人际交往中权力和影响力不断流动，权力的类型更为多元。冲突充斥在组织之中，组织成员通过互动、协商、游说、妥协、结盟等方式寻求自身利益的最大化。与自上而下的线性结构不同，政治组织更加扁平化，具有包容性和弹性空间。因此，树立共同文化价值观能够有利于成员行为的一致性，减少分化。
理性科层与政治组织的关系是相辅相成的，互为补充，正是在科层制得到完善后才能够更好地去探索非正式结构中的人际关系。因此既不能忽视政治组织理论在治理研究中所扮演的重要角色，同时也不能将科层制和组织属性割裂开。只有在不断完善结构和制度的基础上才能够有效地关注非正式结构。理性科层制是高等教育组织研究的基础，而政治组织属性的研究能够更好地弥补结构功能主义的局限性。
现代大学治理应该既重视制度建设，也重视人的因素，在科学合理的制度建设下，重视不同利益群体的意见、冲突、合作等是如何对治理产生影响的。将两种治理模式有效地结合，才能够更加有效地、全面地分析正式结构和非正式结构，使得现代大学治理的内涵不断丰富，实践性不断提高，治理效果不断增强。
实现大学治理现代化：制度与人的互动实践
一、既强调制度的重要性，又要看到作为人，作为行动者的治理主体的作用与价值
制度是由人建立的，也是由人施行的，制度与人之间有着十分密切的关系。目前人们普遍认识到了制度的重要性，产生了一种以“制度缺位造成治理混乱”为问题核心的“制度建构主义”思路，试图以“制度缺位—制度建构”的思路，建议将大学治理的方方面面全都纳入制度范畴之内，建构一个无所不包的大学制度体系。所以，制度逻辑不是要主观建构制度，而是在制度认知、制度构成、制度运行与制度行为、制度评价的互动中形成大学治理体系和治理能力现代化。
二、建立互信的大学组织文化
一所大学所具有的组织文化使其在价值观、领导方式、人际互动方式、传统和习俗等方面有别于其他大学。文化可以定义为“一个社会系统里成员所共享的理念、思想、价值观、信念、期望、态度和假设。为了适应外部环境的变化，增加组织的灵活性和适应性，组织文化为大学治理提供了更广阔的视角。第一，不能孤立地考虑实际的/潜在的冲突。第二，认识到结构上的矛盾对组织内部的影响。第三，考虑为什么组织中的不同群体对治理效果和大学绩效等问题看法不同。
三、建立互动机制，发挥制度的弹性空间
制度受到社会、经济、政治等外部因素的影响，同时也受到来自内部的影响。这种内部影响来源于组织的历史、文化、组织成员所持有的价值观、态度。因此，互动方式的不同会影响制度效能的发挥。在新制度主义中，行动者与结构之间的互动关系是相互约束和相互促进的。制度框架限制着行动者的行为，而行动者的行为影响制度的发挥。因此，正式制度关系可以对组织成员的行为和工作范围进行界定，而非正式人际互动可以增加制度的弹性空间。良性的互动机制需要有规则意识，要平等公正，为组织成员提供有效的参与途径。
四、实践中创新治理方式，提高治理效能
大学内部利益相关者的互动和博弈影响着大学治理成效，大学内部治理是否有效取决于权力主体间的互动合作。应当促进正式关系和非正式关系的协同发展，优化治理过程，提高治理效能。
研究发现，分权式治理和民主型领导更能激发自下而上的组织变革，并促进变革成功。鼓励和支持自下而上的组织变革模式就需要转变官僚体制，注重民主的治理方式，需要把官僚科层组织改变为更具政治组织属性，使广大教师有参与渠道，形成协商共治的治理模式，激发基层和教师的参与热情和变革活力。
大学治理需要健全的制度供给与良好的治理能力的有机结合，在治理实践中实现人与制度的良性互动。只有好的制度供给与强有力的治理能力相结合，大学治理才能达到最佳状态。无论是制度设计与供给，还是治理能力的提升，都离不开作为治理主体的人的作用。探讨大学治理，应该在治理实践中探讨人与制度的互相作用，在实践中完善治理体系与提高治理效能。大学治理的研究路径应从治理主体的辨析转向治理规则、治理实践的研究，由探讨“谁在治理”转向研究“如何治理”“怎样治理”，由探讨以主体为中心的“表层结构”转向实践为中心的“深层结构”，既要看到机构、组织在制度与治理中的作用，更要看到“人”在大学治理中的主体性，就是要从“求变”到“求治”，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能。
（来源：中国高教研究）
