摘要：我国高等教育在政策层面存在激烈的排序竞争之势，主要表现为资源驱动下的平行竞争和发展驱动下的自我竞争，前者反映的是追赶，后者反映的是超越。同时，下级决策者对上级政策的超常响应则进一步加速了竞争。多重政策逻辑共同形塑了排序竞争：决策上，后发国家经济社会发展对高等教育的亟需推动了赶超型政策议程；响应上，政绩观转型重塑的高等教育竞赛新地标激发了底层积极性；次级决策上，为缓解高等教育冲突性而具有的政策模糊性有利于底层指标值书写的自主性和自治性。排序竞争有利于促进政策的高效执行，但也应警惕“层层加码”下的政策变形和马太效应下的公平问题，避免我国高等教育低质量发展。未来，政策制定要追求实质数据增长和累积性发展，从政策竞争走向合作共赢，从工具理性走向价值理性。
关键词：高等教育政策；排序竞争；内涵
指标值在我国高等教育政策的广泛存在为排序竞争提供了便利，这高度迎合了功利主义的社会需求。对于拥有多位参与群体的竞赛而言，竞争并非单纯追求目标值的增长或减少，而是试图提升各自在同类群体中的排名，即所谓的排序。同时，对于执政体系来说，公共政策是十分重要的，它是执政主体手中强有力的工具，也是实现执政绩效的重要变量（秦德君，2006，第285页）。政策甚至在一定程度上代表了政绩，这更是会进一步加剧数值排序竞争效应。有研究者认识到了我国高等教育的竞争或赶超现象（赵婷婷，2024；解德渤，张晓慧，2023；许惟一，2023），例如，高等教育毛入学率的飙升、大学排名的逆袭、高水平论文的井喷，但很少从政策文本的视角进行分析。而事实上，我国高等教育的发展始终无法离开政策的引领，甚至可以说，我国高等教育的发展史就是政策的演进史。如此，现实中的追赶必然无法脱离政策竞争而单独存在，对该议题的研究尤显意义。我国高等教育排序竞争在政策视角下存在哪些典型特征？哪些因素导致了这种竞争效应？我们该如何理智地认识这种现象？这些研究问题的梳理对认识我国高等教育赶超现象和完善高等教育政策具有重要的启示。
一、政策视角下我国高等教育排序竞争的内涵
作为后发国家，象征着追赶和超越的竞争成为了我国高等教育政策的重要特征。此处的竞争泛指一个生物个体或社会组织，为了获得某种利益或达到某种目标，与另外一个或者若干个生物个体或社会组织进行的角逐或较量（胡鹏山，2002，第2页）。这个定义是清晰的，即二者或多个群体的比拼，也就是在指标值上的排序，那么，对竞争类型和形成机制的梳理则能加深对其内涵的理解。竞争对象存在于多维空间，包括自我和外部社会。作为加速器，下级决策者对上级的超常响应使我国高等教育政策排序竞争形成了多层齐发、以点带线的态势。需指出的是，政策中的排序竞争并非简单的数据增大，而是在政策所期待的变化方向上追赶，它包括扩张型竞争和收缩型竞争两种类型，前者如重点学科数量，后者如高校生师比。
（一）竞争类型
我国高等教育排序竞争主要分为平行竞争和自我竞争两种类型。前者体现为决策者期望在同级竞争中获胜，是同级决策者对资源的争夺；后者反映的是作为后发国家的超越式发展，体现了决策者对自我的超越。平行竞争与自我竞争是相互制约的关系，平行竞争是自我竞争的外部压力源，而自我竞争又会加剧平行竞争。
1.平行竞争：你追我赶
作为我国高等教育排序竞争最为典型的表现方式，平行竞争体现为后行者在政策数据期待上会超过同层级中的先行者，即在排序中取得理想的名次。这类竞争体现的是资源争夺。毋庸置疑，资源是组织竞争力的核心。组织要实现绩效目标，必须以资源为关键推动力。“上下分治”的治理体制给予了地方很大的自主性，区域的管辖权演变为经营权，下级管理者希望在资源配置中实现利益最大化，而政策则是决策者实现区域内资源配置与调控的重要手段。各级决策者力图通过竞争获得或维持其他同级决策者也在力图获得的、并非各方都能拥有的资源。
平行竞争通常会在目标和行为两个维度同时发力。目标上，以“双一流”建设政策为例，后行省市比先行者往往有着更高的数值期待。一方面，先行者大多会使用一些模糊的表述，如“一批”“若干”等，而后行者则倾向于使用更为精准的数值表述，如“3所大学”“50个学科”等。另一方面，后行省市的数值一般会直接高于先行省市。例如，上海市在2021年制定的《上海市加快推进世界一流大学和一流学科建设实施方案（2021—2025年）》中提出，本市在2025年的学科建设目标为25个左右的学科进入世界一流行列或国内一流前列，而浙江省在2023年制定的《浙江省高等教育“十四五”发展规划》中提出的目标是60个左右的学科进入全国前10%，部分学科进入世界一流学科前列，这明显是对前者的追赶。“前列”“全国前10%”体现了决策者在排序竞争中的目标追求。同时，许多高校也参与了这类竞争，表1中的大学都试图在大学排名中取得优势地位。行为上，各省市的“双一流”建设经费支持明显地体现了这种追赶倾向。例如，上海市2014年制定的政策提出2014—2017年投资36亿元，而广东省于2015年则提出2015—2017年投资50亿元，而事实上，上海市的高等教育资源比广东省更为丰富，理论上需要更多的经费支持，广东省更多的经费投入也直接体现了追赶倾向。
圈层化是平行竞争的显著特点。决策者在竞争中并非随意选择对手比拼，他们大多会选择与自身实力相当的对手，这样全国就会形成若干个竞争圈。表2中的6个省市在“双一流”建设经费投入的竞争中形成了两个小圈子，同一圈层省份的经济实力是旗鼓相当的，这样会让竞争更具有可比性。圈层化的实质是排序，在资源有限的情况下，政策制定者大多会识别出哪些竞争对手最值得监视，哪些对手可以暂时放一放，这便是对竞争对手排序。
2.自我竞争：加压式与超越式发展
目前关于竞争的研究主要集中于与他者的竞争，但也有文献开始通过区分社会竞争和自我竞争来探讨个体或群体组织的竞争行为。《心理咨询大百科全书》将自我竞争界定为自己总是要超越过去的自我的一种心理活动，即自己和自己竞争，虽然自己已经取得某种成就或成绩，但仍不满足，总是期望、激励、要求自己要超过自己过去的成绩（车文博，2001，第686页）。自我竞争决策在一定程度上反映了个体或组织寻求自我挑战的态度，这是加压式的行为。为了实现后发国家的跨越式发展，我国各类决策者会不断提高政策目标的期望值，即希望政策能完成越来越多的任务。
自我竞争为我国高等教育从“追赶者”向“超越者”转变奠定了基础。这类竞争在政府和高校政策层面都有典型体现。例如，2021 年9月颁布的《福建省“十四五”教育发展专项规划》提出“到2025年全省新增6个博士硕士学位授予单位”，而2022年11月颁布的《福建省高等教育十年发展规划（2021—2030 年）》则将这一目标提高到“2030年新增21所左右授予单位”。高校层面的政策也在数值表述上具有自我竞争之势。例如，中山大学在2016年6月颁布的《中山大学“十三五”事业发展规划》中提出“‘十三五’末，学校要在有影响力的世界大学排行榜进入前200名”，而该校于2017年12月颁布的《中山大学“双一流”建设方案》则将目标调整为“2030年，在主流大学排名居于世界前100名左右，本世纪中叶，进入世界前50”，这便是在排序竞争中的自我突破。我国高等教育在自我竞争的驱动下实现了跨越式发展，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中提出“加快建成一批世界一流大学和一流学科”“争做国际学术前沿并行者乃至领跑者”，表明我国即将进入高等教育“超越式”发展的新阶段。组织自然发展是一个极易与自我竞争相混淆的概念，但二者仍然存在着一些显著差异：第一，自我竞争侧重于最终的目标，发展则注重过程；第二，自我竞争侧重短时期内目标的激增，而高等教育的自然发展则是一个缓慢的过程；第三，自我竞争是量的积累，高等教育的自然发展则强调质变；第四，自我竞争是一种向前看的目标，发展则还包括向后看的反思与总结。当然，不能否认的是，自我竞争会推动组织的发展。
自我竞争与平行竞争是相互影响的关系。一方面，平行竞争是自我竞争的外部压力源。必须承认的是，追求发展或扩张是任何组织的首要目标。帕金森定律也揭示了科层组织具有自我膨胀的内在冲动，由此带来了组织的持续扩张（诺斯古德•帕金森，1982，第1—7页）。但是，细读政策文本不难发现，我国许多高等教育决策主体都是在识别出了同级决策者的追赶之后再进行自身政策目标的提升，这看似是对自我的发展提出了更高的期待，实则是在竞争危机中的政策回应。例如，《西南大学“十三五”事业发展规划（2016—2020年）》在“面临挑战”中指出：“目前在部分第三方大学排行榜中，学校名次不高，长期徘徊不前。学校面临提高社会影响力和整体办学水平的重大挑战。”再如，中山大学在2018年提出“再倍增”计划，明确3年后力争进入国家一流学科建设名单的学科数增加到18至22个，总体办学经费达到120亿至150亿元规模，这种推动学校超速发展的决心来源于对标清华、北大等国内第一方阵高校后的劣势与差距（杜玮淦等，2018）。这表明，外部的竞争劣势直接激发了自我竞争、超越自我的斗志。另一方面，自我竞争又会加剧平行竞争。每一个竞争参与者在追求自身利益和目标的同时，对另外的竞争参与者客观上就形成了压力（陈秀山，1997，第4页）。当决策者意识到竞争对手在政策文本上的数值激增便会迅速在相关政策上调整目标以便在竞争中脱颖而出，更激烈的新一轮平行竞争由此形成。
（二）超常响应：竞争加速器
平行竞争和自我竞争在我国高等教育政策中形成了循环之势，而下级对上级政策的积极响应则是这种举国竞争的重要推动力。竞争的根本目标是通过政策引领而最终在实力竞争中脱颖而出。然而，我国顶层高等教育政策中的数值目标需要基层决策者才能完成。例如，省级政策中的“区域内大学排名进入主流大学排行榜世界前100”的目标无法离开高校甚至具体院系的指标值提升而空谈。在中国，中央决策者、中间决策者和基层政策执行者之间有着辽阔的行政范围和漫长的空间距离，试想一下，中央政府如果承担了所有的高等教育政策的实施，其过程必然不堪重负，其效果也会大打折扣。如此，上级决策者只能通过正式或非正式的协商过程，设立具体目标或者政策方向，如一流学科建设数、高等教育毛入学率、人才引进数等等，将这些政策目标“发包”或委托给中间决策者，有时这些任务甚至会传递给基层的政策执行者，例如高校、院系。然后，上级决策部门行使检查验收权，定期评估下级决策者上交的政策实施效果，以确保下级如期完成政策目标。从竞争本位来看，保证本级、本部门政策目标的超额完成是各级、各部门的职责所在。如此，上级部门就必须对下级的注意力进行争夺，此时，“加码”就成为上级争夺下级注意力的有效手段（李辉，2022）。上级政府总是会面临同级决策者的竞争压力，即使是顶层决策者也会怀揣追赶先发国家的目标，受“代理委托”制的影响，决策者总会把平行竞争的压力逐级向下分担，而除了最底层的执行者之外，其余决策者都会同时扮演“上级”和“下级”的角色。从这一角度我们可以解释“层层加码”的策略做法，即在政策执行过程中给下属增加更高的政策指标，以便应对检查验收过程的不确定性，确保万无一失地完成任务。
从实际情况来看，在高等教育政策任务“分包”的过程中，下级决策者制定的指标值大多会远超上级，这便是政策的超常响应。以“双一流”建设政策为例，教育部、财政部和国家发展改革委联合颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》提出的目标之一是“到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列”，许多省市的政策将“若干”细化为了具体的数值，如上海市的“2所左右大学和20个左右学科进入世界一流行列”。同时，许多高校制定的“双一流”建设政策也试图在目标上超越上级政策。通过表3不难发现，上海市部分高校的政策目标数值之和远超过了市级政策的数值。这些积极响应大多是超常规的，超越了决策者政策初衷。
超常响应不仅传导竞争，更是直接加剧了政策排序竞争的激烈程度。一方面，顶层政府的平行竞争在超常响应中逐级向下传导。例如，中央政府将“双一流”建设的任务分包给各省市，如此，省级层面便会掀起竞争，各省再将任务分包给地级市，再由市到高校，多层的平行竞争由此形成。另一方面，下级决策超常响应本身就是超越自身已有发展阶段的自我竞争。例如，高校对上级政策中“加大一流学科建设力度”的积极响应无疑会使得自身的学科实力呈现激增的发展，这便是自我竞争。
二、我国高等教育排序竞争的政策成因
从政策全过程视角来看，排序竞争表明我国高等教育议题成功进入了国家政策的重点议程并得到了下级的积极响应和自主性再决策。这自然也为我们解读这一竞争现象的背后逻辑提供了切入点。
（一）进入决策议程——高等教育服务于经济社会赶超发展
进入决策议程是高等教育政策竞争的前提。两类竞争表明了我国各类决策主体都在致力于将高等教育纳入决策议程，即举国上下都在制定高等教育政策。政策总是现实需求的反映，竞争本质上是为推动高等教育的高速发展，而高等教育最终又是服务于经济社会的赶超。
作为后发国家，新中国在成立之初的经济发展水平很低，这既决定了国家对高等教育所能提供支持的有限性，也决定了社会发展对高等教育的人力资源供给的高期待性。经济发展上，1949年全国轻工业总产量大约比战前1936年减少30%，重工业总产量大约减少70%（蒋家俊，尤宪迅，周振汉，1989，第12页）。高等教育发展水平上，当时的高等教育存在量少和布局不平衡特点。在校生数仅为11.7万人，毛入学率仅为0.26%（谢作栩，2001，第139页）。全国仅有227所高校（不含台湾高校）（张应强，2009，第1页），且主要位于大城市和东部沿海地区。在这种内外交困的局势下，我国高等教育不得不走上赶超之路。马叙伦在第一次全国高等教育会议的开幕式上提到：“从我们国家的需要来说，全国高等学校的数量还是很少，特别是质量不高，还远不能满足各项建设工作的要求。我们的高等教育，必须密切地配合国家经济、政治、文化、国防建设的需要，而首先要为经济建设服务。”（马叙伦，1950）
政策是我国高等教育在缺乏各项资源的条件下实现赶超发展的重要推动力。先发国家的高等教育发展是引领型模式，其主要依靠经济的增长。而后发国家则是追赶型模式，这是在国家实力不足的情况下依靠政府强力推动而实现的跨越式发展，政策则是其中重要的推动因素。所谓公共政策正是在某一特定环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。政策制定者提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以完成某个既定目标或达到某一既定目的。政策之所以能推动社会发展主要是凭借如下几个功能。第一，管制功能。政策规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范而擅自行动，当政策对象发生违规行为时会受到处罚。第二，引导功能。政策能为社会的发展确定明确的方向，使整个社会复杂的行为有效地纳入到统一的目标。第三，调控功能。政府运用政策对公共事务中出现的各种矛盾进行调节和控制。第四，分配功能。政府运用政策对社会资源进行再分配。对于高等教育而言，政策的推动作用表现得尤为明显。甚至可以认为，我国出台的高等教育政策在数量上本身就存在一种追赶现象。1949年至1976年，政府出台各类高等教育政策共130项，年均不足5项，1977年至2009年，相关政策数达到331项，年均超过10项（李均，2014，第354—381页）。几十年来，政策成为了政府解决或试图解决高等教育问题的“规定”动作。
从实际效果来看，政策排序竞争的确推动了我国高等教育的跨越式发展。正是由于各类竞争，我国许多高等教育政策中的数值目标都超预期实现了。从高等教育毛入学率来看，“十二五”末的目标为36%，实际值为40%。“十三五”末的目标为50%，实际值超过了54%。“十四五”末的目标为60%，在2022年已基本实现，相比规划又提前了3年。从建国初期的“院系调整”“取缔私立大学”到改革开放后的“恢复高考”“高校合并与扩招”以及重点建设的“211工程”“985工程”以及“双一流建设”等等政策，我国高等教育每一阶段的体制改革、规模、结构、类型、学科、专业、课程，甚至每一所大学的发展都无法离开国家的政策支持。
（二）积极政策响应——高等教育逐渐成为政绩锦标赛的新地标
从决策过程来看，排序竞争也是下级积极响应上级政策的结果。前文也提到，为了在平行竞争中脱颖而出，上级总是将政策目标逐级分担至下级。而一旦下级对上级的响应处于消极应付状态，政策指标值注定是没有活力的。如果说服务于高等教育发展是政策排序竞争的外驱力量，那么，政绩锦标赛则是推动决策者竞争的内驱力量。毫无疑问，政府治理的核心是如何将政治家的仕途与反映社会需求的一定的标准相联系（周黎安，2008，第96页）。如此一来，就会存在一种官员锦标赛竞争机制，即上级政府对多个下级或部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，优胜者将获得晋升资格（周黎安，2007）。锦标赛体制决定了排序在竞争中的重要性，奖励名额的有限性要求参赛者必须奋力挺进队列的前端。我国的政治体制更是推动了政绩锦标赛，中央政府在公务员进入、考核、选拔、提升、流动上有着自上而下的统一规定和决定权。很明显，政绩锦标赛成为了吸引下级决策者积极响应上级决策的磁石。政策能够成为这场竞赛的入选项目主要是由于以下两个原因。
一方面，政策与政府政绩存在着的天然联系奠定了其在锦标赛中的主体地位。二者的关联性主要体现在以下几个维度。其一，政绩的本质是公共政策的绩效，事关政绩的任务大多是以政策的形式下达，质量不高的政策会使政策的制定机构和执行机构因正义、伦理等问题而造成政治信任衰减，最终使得政绩损耗大。其二，随着公共事务的增多、国家机构的膨胀以及政府职能的扩大，行政机关在政策制定和实施过程中的地位和作用越来越突出，政策制定与执行越来越密不可分，政策决策也进入了“以行政为中心”的时代（张国庆，2004，第124页），这就意味着政府部门的政策决策即有所作为。其三，政府官员对上级政策的态度也会影响政绩，那些政策积极响应者会在政绩评选中占据优势，这种积极性有时会达到某种扭曲状态，政策垂直响应中的数值追赶便是积极响应的典型表现。
另一方面，政策中的数值为政绩提供了竞赛的便利性。数值有两个属性，其一是表示数量的大小，此时是基数，例如人有2只眼睛。其二是表示相对的位置关系，此时是序数，例如某学生的成绩在班级排名第2。数值具有大小和方向性，不需要转换就可以直接排序。我国高等教育政策中的许多数值本身就是一种政府绩效评估的指标，如“4所大学进入世界一流大学”“高等学校按不低于1∶200的师生比配备专职辅导员”，将各个参与主体的相关指标收集起来是可以直接进行排序的，这与政绩锦标赛中的竞争排名是不谋而合的。
高等教育政策能成为政绩锦标赛中的新地标是政绩观转型的必然结果。很长一段时期内，我国政府对政绩的评审坚持以实绩为重点，工业总产值、税收、农业产量等是主要指标。在“科学发展观、治理现代化”政绩观影响下，中央政府对地方官员晋升考核评价的重心逐渐从GDP等硬性指标转向科教文卫等软指标。2006年，中组部制定了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，明确提出干部考核不再唯GDP，将教育公共服务纳入了考核指标。随后，2013年制定的政策更是明确提出要更加重视“科技创新、教育文化”这一指标。高等教育作为教育体系的龙头，承担的社会功能已不单纯是人才培养和科学研究，其发展水平还是衡量国家竞争力和创新力的重要指标，是推动国家跨越式发展的主力军。许多省市在政策文本中将高等教育发展绩效与干部考核直接挂钩（表4）。例如，安徽省在“双一流”建设政策中明确提出“将一流学科专业与高水平大学建设工作纳入省政府目标绩效管理考核、省管领导班子和领导干部综合考核”。这种政绩观的转向直接倒逼地方政府产生强烈的高等教育建设热情，也促使各地方政府围绕高等教育各项指标展开互相模仿的“标尺竞争”。如今，区域或地方的高等教育发展，尤其是地方重点大学的建设与发展，已经逐渐成为中国不同区域显示其改革发展新成果、体现经济社会发展新进步、科技文化发展新水平以及人民群众生活质量新内涵的一个新“地标”（谢维和，2018）。那么，高等教育政策领域的追赶式发展就不足为奇了。
为什么有些地方政府明明知道自己无法在锦标赛中取得优势地位却仍然积极响应？对于晋升机会渺茫的人来说，锦标赛体制将失去正向的激励效应（周黎安，2017，第181页），这就需要增加其他必要的奖励或激励机制。国家社会主义的政治逻辑意味着，奖赏政治忠诚以确保国家政策的有效执行（周雪光，2015，第142页）。对于上级政府，尤其是中央政府的政策，无论改革的最终效果如何，那些积极响应政府政策的高校和地方政府教育主管部门通常更容易得到中央政府或教育部的嘉奖（王建华，2019）。最终，这种额外的奖励机制为举国竞争提供了保障。
（三）自主性次级决策——政策模糊带来的自由裁量权
政策中的排序竞争是自由决策的结果。如果说服务于高等教育发展和政绩锦标赛是探讨排序竞争的动因，那么，象征着自由决策的自由裁量权则是探讨下级决策者实现追赶的能力。虽然有响应动机，但如果下级决策者缺乏自由的决策权，政策的排序竞争之势也不会形成。
自由裁量权来源于政策的模糊性。政策响应在我国是一种政治任务，而几乎所有的授权任务都在一定程度上涉及自由裁量权，乔维尔（Jowell）将其界定为“决策者所拥有的决定策略空间”（Jowell，1973）。那么，自由决策的空间来源于何处？模糊即自由。由于语言符号的限制，政策规则无法细述丰富的现实日常问题因而产生模糊性，这为政策响应提供了巨大的灵活空间（Goldstein，1963）。也就是说，政策模糊是为下级决策者进行松绑，扩大其在政策认知、解读、再决策上的自主权。这就意味着，下级决策者只要不违背上级决策者的底线，就可以根据自身需求进行创新性地响应，自然就为数值追赶提供了可能。下级决策者在响应上级政策时，首先会识别政策文本数量、发文单位、政策文本内容等政策模糊性特征，计算政策自由裁量权的范围，进而决定自身的行动策略（傅利平等，2022）。我国高等教育政策在顶层决策层以模糊的方式默认了下级决策者所拥有的自由响应空间。例如，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》要求列入拟建设名单的高校要根据自身实际，结合学校综合改革方案和专家委员会咨询建议，确定建设思路，合理选择建设路径，自主确定学科建设口径和范围。这种规定是极其模糊的、概括性的和原则性的。也正是这样，该政策中提出的“（列入拟建设名单的高校）科学编制整体建设方案、分学科建设方案”规定才会在下级决策者那里得到有效执行，排序竞争也只有在这种语境中才会实现。
而模糊性则是为了缓解我国高等教育政策的冲突性。我国高等教育场域具有剧烈的冲突性，主要表现在以下几个方面。第一，权力主体地位上，政府、市场和学术三股力量通过权威、操纵的形式确立了它们在高等教育场域中的主体地位。这三者在高等教育事务上存在着的明显张力必然会引发冲突。第二，使命上，随着高等教育大众化进程的不断推进，学生个体的需求日益多元化，高等教育既要培养个性发展的人，又要不断生产高深知识，还要为社会经济发展服务，这三者之间存在着难以调和的冲突。第三，价值取向上，各管理主体在高等教育改革中都力求以最少的投入获得最大的收益，即实现效率的最大化，在这个过程中势必会出现与公平之间的冲突。为了缓解冲突性，高等教育政策不得不具有模糊性。对于顶层政府而言，政策的制定必须考虑所有政策客体的利益诉求，如此，在最终的政策决策中很有可能会对政策结果进行调整与妥协。德博拉•斯通（Deborah Stone）则进一步认为“模糊性是政治决策中具有安抚、妥协与联合作用的政治黏合剂”（德博拉•斯通，2006，第155—157页）。在西方国家，党派斗争与不同利益集团的施压使得政策不得不以牺牲明晰程度的方式争取立法机关的通过（Matland，1995）。在中国，由中央政府制定的公共政策大多会涉及多个政策相关部门，政策需要对这些部门的诉求进行协调，导致最终的政策文本往往采用“指导性与宏观性”的模糊表述（贺东航，孔繁斌，2011）。为了折衷各类利益冲突，我国顶层高等教育政策会选择以模糊的方式呈现。例如，“加快建成一批世界一流大学和一流学科”“高等教育大众化水平进一步提高”等。正如伯顿•克拉克（2001，第252页）所言，相互冲突的目标之所以不可避免，其原因正如目标的含混不清一样，因为，如果不是这样，某一政策就不能或难以达到一致。也正是这些模糊的政策表述为底层响应者的自由决策提供了空间，排序竞争才成为可能。
三、我国高等教育排序竞争的政策省思
我们需要用辨证的思维来审视我国高等教育政策中的排序竞争。作为一种长期存在的政策现象，竞争具有一定的合理性和功用性。事实也证明，它的确为我国高等教育事业的跨越式发展提供了保障。但是，白热化追赶状态下的“层层加码”带来的政策变形和马太效应进一步加剧的公平问题也是决策者需时时警惕的。唯有如此，政策的排序竞争才会在合理的张力之下发挥正向功能。
（一）排序竞争红利：推动政策执行
排序竞争的最大红利是推动高等教育政策的有效执行。这种促进作用涉及决策模式、政策内容和政策执行的外部支持，而这些恰是影响政策执行的核心因素。具体而言，排序竞争主要通过4个方面助力政策执行。
首先，排序竞争体现了决策的渐进式变革，这有利于实现冲突性极强的政策目标。我国高等教育领域在利益分配、价值取向等方面冲突不断，这必然会使得政策的制定与执行困难重重。在这种情况下，如果政策制定一步到位则会遇到巨大的阻力。而排序竞争带来的渐进式决策既能够减少巨变带来的组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡，也能实现政策的稳中求变，通过一连串小的环节不断对政策内容加以修正、细化和完善，最终推动政策的顺利实施。
其次，排序竞争意味着政策清晰度的逐层提升，为政策执行者提供了行动指南。目标的具体明确性是政策执行有效与否的关键所在，也是对政策执行进行评估和控制的基础。指标值追赶会使得政策内容更加清晰。例如，《浙江省一流学科建设管理办法》中提出省内全国一流学科总数到2027年底达到60个以上。这种规定比上级政府相关政策中提出的“省级政府应结合经济社会发展需求和基础条件，统筹推动区域内有特色高水平大学和优势学科建设”更具有可操作性。政策是引导高等教育发展的行动指南，相关内容的表述越明确、清晰，政策执行的操作指南性作用便会更大，基层执行者只要“按图索骥”地完成具体的数值任务指标便可促进组织整体目标的实现。
再次，排序竞争是一种反制政策执行衰减的有效运行机制。一般而言，组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱（安东尼•唐斯，2017，第121页）。超大规模科层组织政策响应中不可避免地会出现“层层减码”的现象，这既反映了政策自上而下传递过程中的信号衰减，也代表了科层组织自上而下治理中政治势能的逐层衰减。而超常的政策响应则可逐层追加政策执行的任务强度以弥补信号衰减，竞争背后的考核排名更是能逐层追加政治势能，以弥补政策执行链条“最后一公里”的鞭长莫及。
最后，排序竞争本身也代表政策资源，如“未来5年投资30亿”，而这恰是政策执行的基础。必要的人力、物力和财力是政策执行的先行条件，这种对资源的迫切需要在作为准公共产品的高等教育领域表现得尤为明显。高等教育是一种排他性和非排他性、竞争性和非竞争性并存的产品，其供给不能依靠单一的市场模式，政府供给在其中扮演了重要角色，而政策工具则是政府支持高等教育的核心依据。
（二）警惕异化：政策变形和公平问题
平行竞争、自我竞争以及超常响应都涉及政策内容的扩散和资源的分配，而过度的排序竞争则会导致异化。内容上，为了在政绩锦标赛中取得优势地位，下级决策者在响应政策数值时会采取“自我加码”的行为，这种白热化的竞争在垂直响应上造成“层层加码”，进而使得政策变形；资源分配上，排序竞争会加剧马太效应，进一步引发公平问题。
1.“层层加码”下的政策变形
形式上的“完美”是政策变形最常见的风险节点，而“层层加码”则是数据之美的典型体现。如果下级对上级政策指令的执行过分关注形式，则会片面以数据应付，这样看似满足了数据需求，实则是政策内容的被架空。超常响应会造成数值的增大，我们需要提防其演变为“层层加码”。面对上级政策的压力，同一决策者会扮演相互矛盾的角色，既向下施压，在政策指标上层层加码，又和下级共谋应对上级。一旦我国高等教育政策在排序竞争上滑入“层层加码”则会带来一系列危害。
第一，“层层加码”可能会为我国高等教育的发展注入水分。各级决策者在高等教育各类指标竞争中迫于压力必须报出一个较高的数值，政策是一个未来图景而非现实指标，当实际数值低于指标数值时，他们不惜“铤而走险”，为数据注水。这便是所谓的“上有政策，下有对策”，甚至会出现多个下级决策者共谋联合应对上级的现象，最终会在政策数值上形成一种虚假的泡沫局面。这类政策看似热闹，实则对高等教育的发展无任何指导作用。
第二，“层层加码”会导致政策在执行过程中出现“一刀切”的尴尬局面，最终出现高等教育同质化发展现象。“层层加码”中的竞争鼓励不同政策主体在同一赛道上比拼，这必然会使得同类政策走向雷同。以科研政策为例，当地政府为了超额完成上级分配的任务，教学型大学和研究型大学都不得不卷入科研大战，而事实上，这两类大学在高等教育整体战略中的角色是明显不同的，这种“一刀切”的政策执行反而不利于高等教育整体生态的良性发展。
第三，“层层加码”会造成政策资源的浪费。一方面，“层层加码”与基层政策执行者好大喜功的政绩冲动紧密关联，为了换取政绩，这些执行者会忽视实际情况而不顾上限地追加政策目标，这样会导致公共服务的闲置与社会资源的浪费；另一方面，“层层加码”本身也代表着治理责任和权力的层层下压。然而，基层政策执行者在事权、财权上处于不对等的关系之中，一旦当权力与责任不匹配时，“层层加码”会造成基层人员无所适从，实际上也是行政成本的浪费。
2.“马太效应”下的公平问题
长期以来，由于历史、经济、政治等多方面的原因，我国高等教育在区域、院校、学科间存在发展不平衡的现象，即所谓的公平问题。政策本身是政府推进高等教育公平的有力工具，但政策排序竞争却加剧了这种不平衡的问题，即所谓的马太效应。我国高等教育政策指标值有时本身就隐含了非均衡发展。例如，根据《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中提出重点建设的42所一流大学中，东部地区占22所，中部地区为11所，西部地区仅为9所。具体而言，政策排序竞争主要通过以下两条路径加剧马太效应。
一方面是实力决定政策力度。强大的外部物质保障是政策执行的基础，自然也是决策者在政策制定的过程中不能忽视的因素。由于高等教育基础、地方经济实力和地方治理水平等方面的差异，地方政府之间的竞争实力也大不一样。那些条件优越的省市往往会在政策竞争中抢先一步，它们在数值书写中也会更有底气，从而能获得上级政府的肯定，也能得到更多的资源奖励，最终能够推动当地高等教育的跨越式发展。反之，那些条件不足的省份在政策制定上也会趋向于保守而在锦标赛竞争中处于不利地位，最终在推动当地高等教育发展的过程中也会显得乏力。
另一方面是后发国家的择优选能逻辑。面对资源紧缺的困局，后发国家只有通过集中优质资源建设少数的重点大学才能最终带动高等教育的整体发展。例如，国务院高等教育部于1954年制定《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，提出重点建设中国人民大学、北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学、北京农业大学、北京医学院6所院校。当时国家的教育经费十分有限，只能选择这些具有雄厚实力的高校重点建设，而后这些院校都入选了历次重点大学名单，现在已发展为顶尖大学。对于各省市而言，它们为了完成超额的政策指标也不得不将有限的资源投入到基础好、发展潜力巨大的少数重点大学。尽管许多政策也为弱势区域提供了后起直追、弯道超车的空间，然而，择优选能逻辑使得先赋性基础好的区域占据极其有利的位置。于是，各主体之间出现了高等教育发展的马太效应。
（三）未来政策展望
政策指标排序的白热化竞争体现了后发国家在高等教育领域的追赶，一旦其规模和速度超常则会在低质量中偏离育人本质。当前政策排序竞争更多体现的是形式数据提升，如规模、数量，而实质数据即表征质量的数据却下降了，导致低质量的大众化、普及化，也就是简易化高等教育。这是一种为了满足社会政治、经济、文化需求而超规模发展的高等教育，它具有发展速度快、易推广、成本较低的特点，看似发展要素俱全，但未通过系统变革推动整体发展，其也很可能会在质量上打折扣。同时，当带有经济学色彩浓厚的竞争特征时，我国高等教育很可能偏离育人的本质。仅从政治范畴和社会范畴来考察高等教育政策的本质是不够的，我们更应该回归到教育自身以及人的发展来解读政策。高等教育的核心目的是什么？坚持立德树人是新时代高等教育的使命和担当，无论高等教育的外在形式如何变，人才培养始终应是其首要任务。排序竞争的背后是绩效的攀比，是“飞速发展”的代名词，而育人更多是无形的，是一项缓慢的工程，更是无法进行量化和排序比较的。为了在政绩竞争中取得好的名次，各级决策者很可能会取数值绩效而舍育人功能，这会背离高等教育“以学生为中心”的理念。
政策是政府实现社会有效治理的重要手段，我国高等教育的发展更是离不开政策的推动。排序竞争为相关政策目标的实现贡献了力量，但这一现象是工具理性的体现，其可能会损害高等教育的质量。同时，竞争会让决策者聚焦于数值内涵，但数值并不能代表政策的全部，这无疑会造成政策解读的以偏概全。在未来政策的决策过程中需要规范、完善数值表达，适当平衡结构，强化内涵，变超速追赶为累积性发展，化竞争为合作，质量与公平、共同发展是政策选择的重点。
从形式数据竞争走向实质数据增长。高等教育的数与量具有一致性，是高等教育外部属性的一体两面，数量也是数据，数量要通过数据来呈现和表达（刘振天，2022）。毋庸置疑，量的增长是后发国家高等教育发展的首要目标，但在某种程度上，我国政策中数值的增长在一定程度上掩盖了高等教育自身发展的质量问题（邬大光，2023）。许多研究者也对高等教育规模飞速增长背后的质量问题提出了担忧。例如，刘振天（2024）认为当前高等教育评价领域存在明显的重数量轻质量的行为，而对高等教育的真正目标和终极价值重视不够。虽然政策中也有保障质量的内容，但这部分内容却缺乏数值表达而具有高度的模糊性，为政策绩效评价带来了很大的难度，最终会让高等教育质的提升大打折扣。未来，高等教育政策的制定也需要关注质量指标的可衡量性。例如，高等教育发展规划在关注大学排名的同时更应注重学科布局的优化和人才培养质量、社会声誉的提升。再如，高校政策中激增的课程数、课时数、学分数更是离不开教育经费、师资、设备等的保障。即使是面对高等教育资源投入时也未必是数量上的越多越好，决策者也应实现“物尽所用”和“物尽所需”，科学合理地规划分配比例。
从数量赶超发展走向累积性发展。任何良性增长都是一个由需求增长控制的累积因果关系型的循环过程，简言之，需求导致投入增长，整个部门获益，最终又刺激需求，循环往复，对于政策数值的增长而言也应是如此。例如，高校新专业的设置需要相应的学科基础、高等教育毛入学率的提升离不开师资设备的积淀，等等。同时，这些数值追赶也需要当地政府强大的财政能力和政策执行力作后盾。排序竞争则意味着所有决策者认为他们所在区域的发展需求和条件支撑都是一样的，而事实上，这些在我国不同的地区存在着显著的差异。如此，不同区域在高等教育政策指标值的书写过程中不能一味以赶超“他者”为唯一目标，而应在自身累积发展的基础上合理规划指标值。所谓累积性发展更多的是指向自我发展而非与外界的恶性竞争。以高校的人才引进政策为例，大学不能一味以天价安家费为噱头来吸引人才，而应在全盘考虑学校师资现状和未来发展需求的基础上合理规划人才引进的学科布局和资助梯度。一方面，高校需要理性权衡师资引进、基础设施、科学技术支出等的经费分配。另一方面，各高校所需教师人才的类型和层次也应是有差异的。
从政策竞争走向合作共赢。过度的竞争会让我国高等教育陷入“二元分化”困境，也难以满足跨区域间的公共服务提供。从前文的分析也不难发现，一旦政策竞争滑入“层层加码”，则很可能会造成资源浪费。只有合作共赢才有可能保证发展的可持续性，这是博弈论在数学上可以作出严格证明的一个科学结论（胡皓，楼慧心，2002，第257页），竞争走向合作更是促进协调发展的必然趋势。决策者参与竞争的动机是获得更多的稀缺资源，除了挖掘本区域的发展资源、提升发展效率以外，还需要与竞争者共同行动取得区域性认同或发展的经验等，这就带来了竞争动机产生合作行为的逻辑。合作的本质是资源的整合，其可以实现决策系统间特有资源的转移和共享，也能促使决策系统重组资源。因此，通过政策合作，各主体可以围绕共同的目标，发挥各自的优势，弥补各自的劣势，最终达到1+1>2的效果，实现“非零和博弈”中的“正和博弈”。
从工具理性走向价值理性。任何一项高等教育政策都是一种政治措施，它本身就蕴涵着政府对于高等教育事业的一种价值选择，即做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种选择。而价值理性和工具理性则是典型的划分政策价值取向的方法。韦伯认为，价值理性是“对某种包含在特定行为方式中的无条件的内在价值的自觉信仰……其只追求这种行为本身，而不管其成败与否”（马克斯•韦伯，2009，第128页），而工具理性则被认为是“‘条件’或者‘手段’，以实现行动者自身的理性追求和特定目标”（马克斯•韦伯，2009，第128页）。公共政策的价值理性是体，工具理性为用，价值理性能够指引着工具理性活动的方向。政策文本的数值化与竞争化本身就是工具理性的鲜活体现。以效率为中心的决策会把高等教育政策的重要对象——人——变成无生命的物质的东西，政策中的人最终会被控制在技术主义的樊笼之内。当前许多高等教育政策的执行阻力大也正是由于忽视了人在政策中的核心地位，未来，高等教育中无论是顶层决策者还是下级响应者都要以服务人的发展为基本前提。
（肖瑜，厦门大学高等教育发展研究中心博士研究生；刘振天，厦门大学高等教育发展研究中心教授、博士生导师）
（来源：华东师范大学学报（教育科学版））
