摘要：以“双一流”建设为契机，加快推进地方高校内涵式发展，是顺应同步建设区域性大学的全球趋势，实现高等教育发展新目标的必然要求，破除地方高校自主发展矛盾的制约瓶颈，突出地方高校特色办学的比较优势以及健全“双一流”建设长效机制的理性选择。当前，地方高校面临改革政策落实、规范竞争、学科专业、招生政策、科研及成果转化、对外交流合作以及财务管理与使用等方面的突出问题，亟待进一步优化推进改革、公平竞争、社会参与、自主办学的制度环境，建立起与新时代高等教育发展相适应的，权责明确、竞争充分、合作广泛、办学自主的制度机制，助推地方高等教育强特色、提质量、上水平。
●建设高等教育强国，要充分发挥高等教育在增强国家核心竞争力、实施国家创新驱动发展战略中的重要作用，客观上不仅需要一定数量的“世界一流”大学和学科，而且需要在数量上占绝对多数的地方高校，发挥面向区域、面向基层和更接地气、更有潜力的比较优势。
●制约地方高校内涵式发展的突出问题包括：深化改革利好政策落地生效难、不当与无序的竞争环境有待优化、学科专业设置调整不适应、招生指标配置规定偏“硬化”、科研评价及其成果转化管理滞后、对外交流合作审批限制较多、财务管理与使用效率不高。
●我国地方高校内涵式发展的根本动力依然在改革，进一步优化推进改革与法律法规立改废、统筹落实、督查问责相结合的制度机制，是保证地方高校内涵式发展的关键。
●优化高等教育结构布局、部属高校与地方高校共同发展、高校分类管理等方面的公平竞争制度体系，使得所有高校都为生源和财政经费展开公平、有效、充分的竞争，才能实现高等教育资源的合理配置，取得高校跨越式内涵发展。
●地方高校的先天不足决定了必须发挥其比较优势，贴近地方经济社会发展和行业需求，构建发挥政府主导作用、积极培育中介和社会组织、激励企业参与合作、鼓励高校开放办学、引导公众有序参与的社会参与机制。
党的十九大做出了加快建设创新型国家的战略部署，也开启了国家教育现代化的新征程。面向2035年的高等教育现代化，尤其要聚力创新型国家建设、产业布局和区域发展的战略需要，创新优化地方高校内涵式发展的制度环境。从江西、浙江、江苏等地高等教育领域落实“放管服”改革与扩大地方高校办学自主权情况的调研看，与部属高校相比，地方高校自主办学的空间窄得多，一些制约和束缚地方高校内涵式发展的“天花板”“玻璃门”依然存在，亟须创新制度机制，助推地方高等教育强特色、提质量、上水平。
一、加快推进地方高校内涵式发展的动因
（一）顺应同步建设区域性大学的全球趋势
当前，创新是第一动力，人才是第一资源，教育尤其高等教育是第一基础，世界各国纷纷采取行动，加快建设代表国家创新水平的研究型大学和区域性大学，抢占高等教育制高点。自20世纪初范海斯校长提出“州的边界是大学的边界”“鞋子上沾满牛粪的教授是最好的教授”等“威斯康星理念”后，欧美国家纷纷建立州立大学、设立分校和举办社区学院，为建立和供养它的当地全体人民——而不仅仅是精英阶层——提供平等的高等教育机会，同时满足纯粹学术目标和民众工作生活的实际需要。这些区域性大学在当地乃至整个国家现代化进程中，发挥了重要作用。据2017年数据，我国地方普通高校（省属及以下）2511所，占全国普通高校总数2631所的95.44%[1]，它们在支撑和引领主导产业、重点产业、支柱产业等不同产业层次发展需求和区域经济社会发展需求方面贡献巨大；未来更需要加快建设步伐，以推进战略性新兴产业布局和产业的改造升级，优先服务重点建设区域，有力推进高质量发展。
（二）实现高等教育发展新目标的必然要求
党的十九大对2020-2035年从全面建成小康社会到基本实现现代化做出了战略安排，2035年基本实现教育现代化成为实现国家现代化的“先手棋”；明确提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”的新目标。由于“双一流”建设高校137所，占全国普通高校2631所总量的5%[2]，大多为中央部属或行业高校，占比95%的非“双一流”普通高校基本上是地方高校，堪称我国高等教育整体格局中的真正主体。能否全面实现高等教育内涵式发展，关键在于地方高校能否实现内涵式发展。未来十几年，优化调整高等教育的结构布局，整体提高地方高等教育水平，满足人民日益增长的对更高质量、更加公平高等教育的需求，是新阶段“任务书”的重要内容。与新阶段“双一流”建设“路线图”和“时间表”一致，助推实现地方高等教育现代化，显著提升高等教育整体实力，高等教育从“全面支撑”作用转变为当前和未来的“率先引领”作用。
（三）破除地方高校自主发展矛盾的制约瓶颈
新时代要整体提高高教发展水平、增强国家核心竞争力，规模庞大、类型众多、情况复杂的地方高校不容忽视、不可缺席。“双一流”建设中明确了人才培养、科学研究、服务社会、人事管理、对外交流合作、社会参与、资源募集方面的“建设任务”与“改革任务”，为地方高校的改革发展指明了方向。面向未来，地方高校同步推进“双重任务”更为紧迫、更为艰巨。一方面，由于体制机制等多方面复杂因素的影响，与部属高校相比，地方高校自主办学面临更多的制约与束缚，学科专业设置、招生自主、科技成果转化、人事管理、境外交流与合作、财产管理与使用等仍然存在诸多突出问题。另一方面，近年来全面深化高等教育领域综合改革，连续出台高等教育领域管办评分离改革、进一步扩大和落实办学自主权、完善治理结构、放管服改革等综合性政策文件，以及其他科研经费管理、因公临时出国管理等专项政策文件，重要举措频繁、涉及领域广泛。尽管在大多数领域的改革取得了一定进展，但仍有部分改革利好政策落实不够，亟待抓住“双一流”启动的契机，乘势统筹考虑地方高校面临的机遇与挑战，营造良好制度环境。
（四）突出地方高校特色办学的比较优势
“双一流”建设中，政府对大学发展的作用由“计划发展”转向“规划发展”，由“政府选择性建设”转向“大学竞争性发展”[3]。建设高等教育强国，要充分发挥高等教育在增强国家核心竞争力、实施国家创新驱动发展战略中的重要作用，客观上不仅需要一定数量的“世界一流”大学和学科，而且需要在数量上占绝对多数的地方高校，发挥面向区域、面向基层和更接地气、更有潜力的比较优势；主观上“双一流”建设并非少数“尖子”高校的事，未能入选“双一流”建设的高水平大学自不甘掉队，一批有实力有特色的院校有望冲击“世界一流”，更大范围的“一般院校”也可以努力在不同层次、不同类型上“借力”发展、办出特色、提升水平、冲击“一流”[4]。“双一流”建设强调以学科建设为中心，克服“身份固化、竞争缺失、重复交叉”的痼疾，实行“总量控制、开放竞争、动态调整”的机制，在坚持扶优、扶需、扶特、扶新的同时，引导和支持具备较强实力的高校合理定位、办出特色、差别化发展，不论是部属高校还是地方高校，同样标准、同等对待，开放竞争、鼓励竞争，只要有学科优势与特色，均有机会获得政府的财政支持，提升办学实力。“双一流”建设的竞争机制向所有地方高校敞开了大门，“双一流”建设面临的体制机制诉求与任务，也给非“双一流”高校深化改革、特色发展指明了方向。
（五）健全“双一流”建设长效机制的理性选择
“双一流”建设旨在避免平均用力、碎片化，而试图通过示范与引领，形成调动各方积极参与高等教育强国建设的长效建设机制，为高教整体发展带来蓬勃生机与活力。此外，“双一流”建设植根于中国大地，只有在包括地方高校在内的整体水平提升才能提供“一流”成长的丰厚土壤，也才能有源源不断的“后备”进入“一流”。从现实来看，纳入“双一流”建设的高校毕竟是少数，不可能涵盖所有高校，地方政府作为地方院校的一级管理主体，必须服从“双一流”建设这个新时代高等教育发展战略，结合区域经济社会发展需要，制定并实施本区域范围内的高水平大学和高水平学科建设规划，与国家有关部门共同推动，在政策供给、资源投入、体制机制改革等方面形成合力，全面、深入、持续推动有特色、高水平大学和优势学科建设，并积极探索不同类型高校的一流建设之路，推动高等教育整体质量提升。
二、制约地方高校内涵式发展的突出问题
（一）深化改革利好政策落地生效难
“许多由上层宣布的改革过早地夭折，其原因之一是内部组织未能有效地动员起来，因而缺乏应有的支持，在一个头轻脚重的系统里，基层组织是推动政策和改革的主要力量。”[5]有的地方政府部门和高校反映，国家层面不少好政策、好办法在地方层面的具体实施中打了折扣，难以落地生根，严重影响改革利益相关者的获得感；改革中“权力下放”一定程度上演变成了“责任下放”，少数高校在实际工作中唯恐触犯“红线”，对下放的权力怕“接不住、用不好”“权力多、麻烦也多”，一定程度上存在“政府在忙、高校在盼，少数高校在试、多数高校在看”的现象。也有部分高校反映，上级抓事业、促发展的“油门”，往往被僵化的管理方式踩了“刹车”，改革成效被减损甚至被抵消；政府应信任学校的底线意识和治理能力，扩大和落实办学自主权，健全改革的信任和容错机制，以免陷入“干得越多、出错越多、惩处越严”的怪圈。从中央到地方，不同部门政策文件不衔接、不配套的问题依然存在，有的部门对改革政策的理解和执行存在差异，缺乏政策合力，协同放权、协同监管、协同服务都还不到位；少数省份对统筹管理、综合协调的重视程度不够，尚未健全工作机制，发挥应有作用；一些地方在及时制定落实方案、细化配套政策、完善实施保障机制等方面，迟迟不见“下文”。有高校代表说，简政放权名为放权到省，实有“卡”在了省一级的现象。
（二）不当与无序的竞争环境有待优化
与部属高校相比，地方高校无论在经费投入还是政策支持上一直存在较大差距。国家公布的世界一流大学和一流学科建设名单，引发了社会集中关注和热议。相比较于此前的“985工程”和“211工程”建设，“双一流”建设方案强调稳中求进、继承创新、竞争开放、动态调整，旨在调动各方面资源和力量，促进高教内涵发展、协调发展。但社会上仍不同程度存在对“双一流”可能形成新的身份固化和“马太效应”的担忧，一部分地方高校在入围无望之后转而失望，不同程度存在负面情绪。尤其是部分省市也配套建设“双一流”，投入大量配套经费支持本地进入国家“双一流”建设的高校，省级层面经费已然“僧多粥少”，意味着未入围高校能获得的经费将大大缩水。“双一流”建设高校先天、后天政策优势叠加，一些高校借机全力网罗人才，尤其是国内高校人才竞争“白热化”，“天价”引才现象频现，缺乏有序和规范的竞争环境，加剧了部分地方高校的人才流失，使地方高校压力倍增，不少地方高校对资金、人才、政策向“双一流”建设高校集聚有很大的焦虑感。
（三）学科专业设置调整不适应
在高教领域放管服改革中，学科专业设置权下放力度有限，地方高校学科设置在准入审核、专家评审、合格评估等方面，受国家和省级学位委员会两级管理，一部分地方高校对进一步加大学位授权机制改革力度的愿望强烈。由于控制硕士授予单位和自主审核单位总量，各省统筹规划、布局学科专业难有作为。一些与地方经济社会发展紧密结合、人才急需的学科专业面临“老牌大学不愿办、地方院校没资格办”的尴尬，达到自主审核单位申请基本条件的高校难以适时获得相应权限。地方转型发展试点高校受制于原有学科布局和专业设置、人才供给结构性矛盾，迫切需要专业自主设置。专业设置论证缺乏权威、科学、全面的行业发展、学生就业、薪酬状况的信息支持，亟待相关部门或第三方机构提供配套服务、定期发布信息。一些地方高校专业设置盲目，新专业生师比不合理、实验室未达标以及老专业被撤并、学生如何安排等，尚未形成与之配套的管理与服务机制。一些地方高校与企业合作随意性较强，过于依赖个人关系，缺乏规范、管用、有效的制度保障。
（四）招生指标配置规定偏“硬化”
实践中高校的招生规模、生源分布、专业设置、录取标准、收费标准等方面必须接受教育、物价等行政部门的多重调控和管理，高校难以根据实际情况自主招生。现阶段，在有条件、有限制的招生管控下，尚有一些突出问题亟待解决[6]。有的省级政府统一调配各类招生计划总量，未完全动态跟踪高考考生生源数量变化，按高校办学实际能力和师资水平，适度放开、科学配置本科专科（高职）、公办民办高校招生指标，并打破各省之间招生壁垒。有的省推行“三位一体”综合评价招生，得到高校和考生认可，但招生经济成本和时间成本过高，且具体组织实施压力较大。高校在招生计划数120%范围内自主确定调档比例，在实际运用中要么成为“寻租”手段，要么在不能有效使用这个招生自主权条件下，干脆放弃以避免腐败。研究生招生方面，与考研录取人数挂钩的20%保研名额限制，收紧了本校优秀生源入口；博士招生指标刚性配置且名额极为有限，阻碍推进博士生淘汰制。实际上，部属高校在招生计划，尤其是研究生招生计划等方面，自主权要大得多。
（五）科研评价及其成果转化管理滞后
地方高校科研经费主要来源于政府财政性支出。政府主导的科研项目评审体制，一定程度偏离学术发展规律和减损科研资金使用效益，存在不少重复、低水平、追求数量的科学研究，亟待逐步下放和扩大高校科研项目评审权，同时简化立项评审流程、缩短程序周期、强化事中事后监管。当前，科研成果与产业发展“两张皮”的老大难问题依然存在，一部分科研成果与市场需求脱节，从拿课题“讲故事”开始，以发论文“讲故事”结束，研究成果“从样本到展品，最后成为废品”。2015年《促进科技成果转化法》明确科技成果转化奖励和报酬支出“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”的相关规定，与当前高校绩效总量控制制度难以衔接，在实践中操作不一，常陷入被动。同时，科技成果转化遭遇个税难题，此前科技成果转化作为“偶然性收入”最高纳税20%，现在纳入工资总量管理，需要交纳45%的个税，相关科研人员对这一征税政策“没有一个没意见的”，甚至认为这有“抢科技人员科技成果、辛苦费”之嫌[7]。
（六）对外交流合作审批限制较多
目前全球高等教育竞争与合作日益深化，优化和创新教学科研人员因公临时出国管理方式，支持地方高校在扩大对外合作中激发教学科研人员创新创业活力已为高校所关切。一些省级教育行政部门和地方高校希望，加快推进2016年中央关于加强和改进教学和科研人员因公临时出国管理的相关规定在省级层面落实。教师出国出境开展教育教学、科学研究、学术访问、出席重要国际会议以及执行国际学术组织任务等方面，对高校与个人的出国批次数、团组人数、在外停留天数审批过于严格；对地方高校二级单位负责人因公临时出国依旧唯行政级别的标准而套用国家工作人员管理规定，计划报备、层级审批、手续环节等出国审批程序严苛、繁杂、琐碎。实践中，在学校层面达成的对外交流与合作项目，往往由于审核过严、时间过长的外事手续致使负责人无法及时出国出境，履约落实难、失信于外方；一部分国际会议往往由于外事审批手续多、周期长，以致超过具体的开会日期，不得不放弃。省级教育行政部门下放自费出国留学中介服务机构和外籍人员子女学校的审批权，以及取消高校境外办学审批，相关的配套法律法规及监管措施有待跟进；《中外合作办学条例》对高等教育非独立机构和项目设置审批，在省级层面缺乏自主、手续依然繁杂。
（七）财务管理与使用效率不高
在高教改革转型期，“政府仍然是核心资源的掌控者和资源配置的决策者”[8]。地方政府作为地方高校的举办者，高校经费主要来源于地方财政性拨款，地方政府有权力也有责任对高校资产和经费等使用进行监管。但是，由于传统体制下权力惯性使然，高教领域综合改革涉及资产、经费等财产管理与使用的一些规定有待落实落细。地方高校缺少预算范围内资金的用款计划管理权限，难以自主统筹经费使用和分配，垫付资金事先备案制尚未调为事后备案制。学费收费标准控制偏严，没有建立与市场化、公益性相适应的差异化收费标准动态调整机制。现行政策关于科研项目经费低于200万元的间接费用30%标准，由于个税过高，纳入绩效工资发放，税后收入增幅有限，激励作用不明显，改以其他经费支出，违规支出风险大。亟待将地方高校纳入一级预算单位，物资设备采购更加自主。一些高校服务师生经营网点享受税收优惠相关文件落实不到位，五项税收并未免除。高校教学科研用房的基本建设项目等同于“楼堂馆所”的审批程序，报批流程繁琐。
三、推动地方高校内涵式发展的对策建议
（一）优化推进改革的制度环境
我国地方高校内涵式发展的根本动力依然在改革，进一步优化推进改革与法律法规立改废、统筹落实、督查问责相结合的制度机制，是保证地方高校内涵式发展的关键。一是建立与改革同步的立法机制。新修订的《立法法》授予设区的市立法权，使得设区市成为国家立法体制中的一个独立层级，与省级立法层级共同发挥地方相关立法职能，从而使得中央、省级、设区市的立法机关建立高等教育领域改革与立法协同机制，实现从被动立法、执行立法到主动立法、创新立法的转变，更多是自下而上的立法，而非自上而下的立法；完善改革依据和落实保障，尤其在制定改革方案的时候，一并考虑涉及的配套法律法规立、改、废工作，系统清理落实地方高校改革发展中表述模糊、口径不一致、弹性空间太大、可操作性差的法律与政策。二是完善与改革决策同步的统筹落实机制。通过省级人大地方立法的形式，进一步明确省级教育统筹权的性质与地位、主要内容、运行机制和法律责任，强化省级政府统筹推进、各部门分工协作的工作机制，充分发挥好统领统筹作用，加快推进高等教育领域放管服改革、中央科研经费改革、因公临时出国管理改革等相关意见的切实落实，尽快回应高校及师生员工关于科研及科技成果转化、境外合作与交流审批、财产管理与使用方式等方面诉求。三是健全与改革落实同步的督查问责机制。事实上，除了涉及地方高校自主办学面临的一些刚性规定外，中央大多数已经明文规定和未有禁止性规定的自主办学事项，在省级政府有力统筹下，可以最大限度地发挥省级政府及其部门的积极性、主动性、创造性，赋予地方高校更大的自主办学空间，释放高校更多自主办学活力。同时，全力推进省级政府履行教育职责的实效评价，建立健全责任追究和责任倒查机制，强化对省级政府及其相关部门落实教育法律法规和政策情况的督导检查，保证“事有人管、责有人负”。
（二）优化公平竞争的制度环境
优化高等教育结构布局、部属高校与地方高校共同发展、高校分类管理等方面的公平竞争制度体系，使得所有高校都为生源和财政经费展开公平、有效、充分的竞争，才能实现高等教育资源的合理配置，取得高校跨越式内涵发展。一是更多从实质公平视角优化高等教育结构布局。面向创新型国家建设和经济社会转型升级，重新审视地方高校在创新型国家建设中的重要地位，考虑制订和实施面向未来的中长期高等教育行动计划，统筹“双一流”建设与非“双一流”建设高校共同发展、区域高校布局均衡发展、公办民办高校公平发展、高职与普高同步发展。二是建立部属高校与地方高校之间公平、有效、充分竞争体制机制。在《高等教育法》的规定范围内，各省立足自身经济社会和高等教育发展实际，进一步探索制定或完善地方高校管理、分类评价的相关办法，加快建立地方高校分类设置、拨款、指导、评估机制。三是在高校分类管理框架下，全面消除影响高校公平竞争的制度性障碍，在政府、高校和社会各领域，针对同一类型高校的学科专业、招生政策、科研及成果转化、对外交流合作以及财务管理与使用等领域，建构分级分类分层的科学、规范、有序的公平竞争制度体系。
（三）优化社会参与的制度环境
与部属高校相比，地方高校的先天不足决定了必须发挥其比较优势，贴近地方经济社会发展和行业需求，构建发挥政府主导作用、积极培育中介和社会组织、激励企业参与合作、鼓励高校开放办学、引导公众有序参与的社会参与机制。一是高教“放管服”改革背景下的放权，既向下级政府或部门下放权力，同时也向地方高校和社会放开管理，使得高校在开放办学中主动适应社会、服务经济社会发展，并从社会中获得应有支持。建立健全外部参与理事会、校友会等高校治理机构的发展决策支持机制，以校企合作、校外实习、创新创业为纽带的科教协同育人机制，以大学科技园、科技成果转化、大学联盟等为平台的产学研用机制，以高校基金会、学生资助和奖学金体系等为渠道的办学资源募集机制，以教育中介组织、家长和办学资源捐赠者等为主体的质量监督评估机制，全面构建高校内涵式发展中的社会参与体系。二是新《民办教育促进法》及其配套政策出台，实质性地突破了民间投资教育的桎梏，社会资本进入高教领域的空间更宽。在国家层面“双一流”建设中“落选”的非“双一流”地方高校，在地方层面的高水平大学和高水平学科建设方面的竞争将更加激烈。如何进一步调动社会力量参与地方高校建设，需要加快研究出台新法实施条例、配套的引导政策和操作办法。三是稳定社会力量对教育的积极预期，拓展参与地方高校建设的路径。从中央层面制定校企合作办法，发挥产教融合、校企合作的战略引擎作用；创新地方高校办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式参与地方高校建设，促进市场更有效地配置教育资源，不断拓宽社会力量参与地方高校办学的空间。
（四）优化自主办学的制度环境
推进地方高校内涵式发展不但需要优化改革推进、公平竞争、社会参与的宏观层面的制度环境，还必须优化中观、微观层面的自主办学的制度环境。进一步扩大和落实地方高校的办学自主权，从政府层面看，必须在真正落实的同时，继续扩大；从高校层面看，在获得办学自主权的同时，还要用好权。从根本上看，助推地方高校内涵式发展，需政府和高校各尽其力，不断优化自主办学制度环境。一是优化以高校章程为核心的自主办学制度体系。从形式上看，要转变简单、机械地贯彻落实上位法或上级政策性文件的观念，区分执行性制度规范和自主性制度规范，不违背上位法或上级政策性文件，除了执行性制度规范外，地方高校必须充分发挥主动性、能动性、创造性，更加注重发挥自主性制度规范对高校自主办学的支撑作用。从内容上看，地方高校要主动适应地方经济社会发展和行业发展需求，灵活应对高教激烈竞争的态势，对接外部改革推进机制、公平竞争机制、社会参与机制，不断完善以高校章程为核心的学科专业、招生政策、科研及成果转化、人事管理、对外交流合作以及财务管理等领域的制度体系。二是建立高校自主发展和自我约束机制。一方面，章程的生命力在于实施，应建立健全章程实施的监督检查机制，充分调动各利益相关方的力量，全力推进高校章程的落实。另一方面，要建立地方高校自主办学的责任机制。地方高校保证其相对于政府、社会和市场的独立性，切实承担起自主办学的主体责任，在主体权责一致的原则下，建立高校自主确定教学、科研、行政职能部门等内设机构设置和人员配备的制度机制，同时建立向二级学院和基层学术组织下放和规范教学、科研、人事、经费等管理自主权的有效机制，让广大师生自觉主动参与学校改革发展实践，凸显基层学术组织作为高校改革的支撑性重点，从而激发高校不同层面的活力，探索形成高校自主办学、由下至上、上下互动的基本路径，努力营造共建共治共享的范围，整体提升自主办学的能力和水平。
（来源：中国高教研究）
