理顺校院两级管理体制是完善大学内部治理结构、构建现代大学制度的中心任务之一。随着我国一流大学建设实践不断深入，其内部二级学院的办学主体地位日益凸显。特别是近几年来,高等教育领域持续深化综合改革，部分高校积极推进“院为实体”改革探索,有效激发了大学内生动力和办学活力。深化高校“院为实体”改革成为夯实大学治理体系和治理能力现代化的根基。
一、“院为实体”及其改革的内涵
1.学院组织的双重属性。学院作为大学的二级办学单元,具有学术和行政双重属性。一方面，学院是基层学术组织的共同体，围绕共同的学术追求,学科领域、研究方向而组建,承担着大学知识生产、人才培养的具体职能。另一方面,学院是大学开展教学、科研、服务,对外合作等的具体实施机构,其内部运行管理必然涉及行政组织、行政效率等问题。学术属性是学院的本质属性,决定学院的存在价值,但是学术属性的发挥,有赖于行政效率效能的发挥。随着我国高等教育管理体制改革的深化，校院两级管理体制也由集权式命令型向现代式分权型转变，学院的学术属性和行政属性越发明显,学院的办学主体地位日益凸显。
2“院为实体”的含义。国外高校虽然没有明确关于“院为实体”的概念,但是他们在具体的实践中遵循着相关的原则和规定。国内学者根据国外高校的具体情况，结合我国具体实践,提出了“院为实体”的概念。“院为实体”是指学院为拥有二级法人资格的实体单位,学院由原来的“过渡性中间层次机构”转变为拥有二级法人资格的实体性机构，在学校统一领导和宏观调控下拥有人财物等资源更大的自主配置权。
3.“院为实体”改革的内涵。“院为实体”改革实质是厘清校级层面和学院的责权利关系，推动学校管理重心下移,更多向学院放权,促使学院成为拥有更多办学自主权的实体单位。校院两级中，学校主要负责行政事务的处理和学术的宏观管理。学院作为教学科研基本单位,将工作重点放在本单位的学科建设规划、人才引进的目标和层次等方面,发挥主观能动性。近年来,我国一批大学先行先试,在推进“院为实体”改革方面进行了有益探索，如上海交通大学以协议授权方式作为主要抓手,优化制度和政策环境,形成以制度激励为核心的校院两级共同治理体系。
二、“院为实体”改革的现实需求
“院为实体”改革动因是激发学校基层组织的创新活力,提高学院行政组织效率和治理效能,促使高校资源配置得以优化，最终实现大学办学效益和办学水平的整体提升。
1.“院为实体”改革是基于学院学术组织特性的选择。大学本质上是学术组织,从事的基本活动是学术活动。高校行政权力的存在和行使,是为了保障学术活动的顺利进行。在决策上,学术管理应优先于行政管理。学院作为学术组织的基本单元，相较其他类型的基层组织功能更加完整，具有相对独立的管理权限和相应的职责范围。这种学术组织自主发展的独特属性催生了校院两级管理体制的形成和发展。
2.“院为实体”改革是提高治理效能的需要。现代管理学认为,管理层次受组织规模和管理幅度影响，组织规模越大越稳定就越需要减少管理层次、增大管理幅度，越需要进行充分授权和分权。近年来,大学办学规模不断扩大,院系的数量和规模也逐步扩张,大学内部结构日趋复杂,仍然保持校级统一管理的跨度和难度加大，需要通过分级管理，构建重心向下的新型大学管理模式来解决管理效率的问题。
3.“院为实体”改革是优化高校资源配置的需要。在传统校院两级管理体制下,由于科系之间的条块划分和层级管理关系、资金来源渠道不同、信息沟通不畅等原因,存在着重复投入、资源浪费问题。“院为实体”赋予学院更多自主权,学院内部可实现资源打通，减少人员冗余，减少资源浪费，提高办学效益;消除原有学科专业壁垒，促进学科交叉融合;凭借学院的学科包容性和大学科优势,培养厚基础、宽口径和适应性强的高素质人才等。
4.“院为实体”改革是高校与社会密切互动的需要。伴随着大学与社会的互动日益密切，社会经济发展对大学提出了更高的要求，希望大学能够发挥自身智力资源优势，更加迅速地对社会经济需要作出反应和调整，从学校主动适应社会变革的角度,学院作为与社会互动最直接的机构，是最紧贴社会需求的组织单位。构建重心下移的校院两级管理体制能够有效激发学院更加积极地从学校外部寻找合作机会,尽最大可能获取教育资源。
三.“院为实体”改革的实施框架
我国高校“院为实体”改革仍在不断探索,其理论体系还有待建立并不断完善。本文在现有研究基础上,结合国内高校实践,尝试提出“院为实体”改革的实施框架。
1.明晰校院两级权责关系。“院为实体”改革中,校、院之间的关系定位为:学校是独立承担民事责任的事业法人,负责宏观决策和管理服务,对学院实施的管理以目标管理为主、过程管理为辅，其主要职能包括把握办学方向、制定发展规划、改革管理体制、获取教育资源、制定各类政策、协调内部关系、考核监督检查、提供咨询服务。学院是拥有二级法人资格的实体性学院，其地位应随学校管理重心下移成为管理中心，在学校指导下相对独立地开展人才培养、队伍建设、学科科研、财务及资产管理、对外合作交流等各项事务,以及对所属系、所、中心等机构进行管理、监督、协调。
⒉资源配置机制。“院为实体”改革重点围绕财权、人事权进行资源的优化配置。在财权配置方面，重点改变以往通过各职能部门细分项目向学院分配资源的预算和拨款机制,探索实行校院两级预算管理,让学院拥有更多财务自主权。学院结合自身发展目标，构建规划与资源配置相统一的发展机制,多途径筹集资金,合理统筹办学经费。在人事权配置方面,学校授权学院在人才引进、教师职务聘任、人员考核、薪酬分配等方面更大的自主权。学院可在授权范围内,本着确保人才质量的要求,制定教师考核评聘的实施办法和规则,自行考核评聘教师。在薪酬分配上,学院建立公正合理、正向激励的薪酬体系和分配制度,并可探索建立对接市场的协议工资制,满足不同学科发展需求。
3.管理运行机制。建立健全管理运行机制,首先是建立目标管理机制。将资源分配、政策供给与教学、科研社会服务等目标任务紧密挂钩,并以此为依据进行资源配置的调整。其次是建立绩效管理机制。加强过程管理,对目标完成情况及资源利用情况等实施动态监测和及时跟踪指导,形成激励约束机制,根据建设成效动态调整对学院在资金和政策上的支持力度。最后是建立监督保障机制。学校层面加强对学院重大事项的事中。事后检查及其日常规范化运行的监督。学院层面重点完善内部治理体系,坚持和完善学院党政联席会议等决策运行机制,进一步发挥教代会、教授委员会、学代会、民主党派等在学院治理中的重要作用。
四、“院为实体改革的实践探索
“院为实体”改革系统性强、涉及面广,每所学校校情不尽相同,需要根据学校发展的目标定位，结合学科发展的成熟程度,不断进行调整和适配，才能保证改革顺利推进。
1.实施协议授权。责权利适配是“院为实体改革的核心。高校探索形成以“协议授权”为主要方式的规范化授权机制,把学校层面的政策供给、学院层面的个性化需求以及校院之间既有的改革经验等以契约的形式固化下来，变“特事特办为制度规范,保障改革顺利实施。协议授权—般分三个阶段进行。第一阶段是梳理权责清单。以学校职能部门为主,由下至上梳理权责清单。清单涉及队伍建设、人才培养、财务和资产、学科科研、对外交流合作等各项事务,同时对清单进行分类,包括已下放责权,不宜下放责权,经协商可下放责权等。第二阶段是协商发展目标任务。主要是学校层面以战略规划为依据实施目标管理，与学院在确定的权责框架下协商中长期发展目标。结合学院学科特性、发展阶段以及自主发展意愿等因素筛选商定自标指标。第三阶段是签订授权协议。以学院为主,根据目标任务自下而上提出需要授权的事项,并与学校职能部门就可授权的事项达成一致,明确校院权责划分。与此同时,为推进协议,政策落地,还需配套出台政策授权协议实施细则和学院内部管理制度,用以规范学院在授权下的办学行为。
2.采取综合预算。学校通过重构校院两级资源配置体系，通过综合预算的方式将资源整体划拨给学院,给予学院在人才招聘、薪酬分配、用房分配、招生名额分配等方面更为充分的资源调配自主权。学校以目标管理和绩效考核为依据推行资源配置的动态调整。根据部分高校实践,综合预算有以下方式:一是设立“专项经费”。学校统筹“双一流”建设经费,学科建设经费、人才培养经费等各类资金资源,整体“打包”给学院,并在规范使用的范围内,扩大学院经费统筹使用权。二是建立学院年度工作计划与预算方案挂钩机制。学院根据年度工作计划制定预算方案并纳入学校年度预算安排,促使学院更加注重围绕事业发展筹集,配置资源。同时伴随着财权,事权下移,更大程度调动学院办学积极性和主动性，推动学院提高办学治院能力。
3.推进学院自治。学院自治主要体现在以下方面:一是自主谋划发展。学院根据学校提供的宏观指导意见和协议授权的内容,主动谋划学院发展，创造性开展工作。二是加强资源统筹。学院在综合预算框架下,做好各类资金资源的统筹规划,围绕发展目标．积极筹集各方资源。实现资源优化配院既要加强制度建设,尽快完善各项规章制度,形成自主发展、自我管理的法治环境;也要完善学院党政联席会议等制度设计，推动学院实现科学管理民主管理。
4.提升机关效能。学校职能部门应尽快实现从以“管”为主向以“服”为主转变。首先是增强宏观调控能力。通过简政放权,推动各职能部门把更多精力用于加强政策研究、制定宏观政策,以发展战略为指引，用好资源和政策的杠杆推动学校重大战略规划的落实执行。其次是增强综合协调能力。更好发挥内联外引的桥梁纽带作用，对内善于调动各部门各学院的积极性,对外善于运用社会资源,形成校院协同治理的良好局面。最后是增强公共服务能力。以“优化服务”为导向,精简办事程序,推动流程优化再造,并能够运用现代信息技术搭建数字化、智能化平台,为学院和师生员工干事创业提供更好更便利的环境和条件。
（来源：厦门大学报）
